Bestuursorganen; wettelijke definitie

Bestuursorganen; de wettelijke definitie

Artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft een definitie van een bestuursorgaan:

(1) Onder bestuursorgaan wordt verstaan:

(a) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

(b) een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

Hier worden dus twee soorten bestuursorganen beschreven. Als men wil weten of er sprake is van een bestuursorgaan, in de zin van de Awb, dan is er een soort stappenplan wat men moet aflopen om te kijken van wat voor soort orgaan er sprake is. De organen die vallen onder de categorie van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb worden a-organen genoemd. De organen die onder de tweede categorie vallen, worden b-organen genoemd.

A-organen

Als men wil weten of er sprake is van een bestuursorgaan moet er worden getoetst of aan de voorwaarden is voldaan. Eerst kijkt men of er sprake is van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, vaak ook wel afgekort met RIKP [rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht]. In artikel 1 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek(BW) wordt een definitie gegeven van publiekrechtelijke rechtspersonen.

(1) De Staat, de provincie, de gemeenten, de waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordende bevoegdheid is verleend, bezitten rechtspersoonlijkheid.

(2) Andere lichamen waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen, bezitten slechts rechtspersoonlijkheid, indien dit uit het bij of krachtens de wet bepaalde volgt.

(3) …

Bij het bestuderen van een a-orgaan is het eerste lid van artikel 2:1 BW het belangrijkste. De tweede eis die artikel 1:1 lid 1 sub a Awb stelt is dat er sprake moet zijn van een orgaan, van de RIKP. Een a-orgaan valt met betrekking tot al het handelen onder deze definitie.

Voorbeeld a-orgaan

Is de gemeenteraad een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb ? Hier wordt dus gevraagd of de gemeenteraad orgaan een onderdeel zou kunnen zijn van een RIKP. De RIKP waarvan hier sprake is, is de gemeente. Is de gemeente een RIKP? Hiervoor moet men dus in artikel 2:1 BW kijken, aangezien daar een definitie van publiekrechtelijke rechtspersonen wordt gegeven. In dat artikel wordt gesteld dat de gemeente dus een publiekrechtelijk rechtspersoon is. Aan dit vereist is dus voldaan.

Zou de gemeenteraad dan een orgaan van de RIKP gemeente kunnen zijn? Voor een orgaan is vereist dat uit de toepasselijke wet- en regelgeving een voldoende zelfstandige functie of positie blijkt. Voor dit voorbeeld moet men kijken in de Gemeentewet. Artikel 6 Gemeentewet biedt hier de uitkomst:

In elke gemeente is een raad, een college en een burgemeester

Uit dit artikel blijkt een voldoende zelfstandige functie/positie van de gemeenteraad. Derhalve is de gemeenteraad een orgaan van de RIKP gemeente, en dus een orgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb [dus een a-orgaan].

B-organen

Pas als er geen sprake is van een a-orgaan, kan men kijken of er sprake is van een b-orgaan. Het belangrijkste element hier is ‘openbaar gezag’. Openbaar gezag is de bevoegdheid om eenzijdig de rechtspositie van burgers te bepalen en kan op drie manieren worden verkregen: a. krachtens de wet, b. vanwege overwegende overheidsinvloed en c. vanwege een publieke taak.

Bij overwegende overheidsinvloed wordt vaak rechtspraak van de Afdeling Bestuursrecht Raad van State, de hoogste rechter op het gebied van bestuursrecht, ABRvS 3 oktober 1996, JB 1996, 231 [NV Luchthaven Schiphol] genoemd. Hierin is bepaald dat met overwegende overheidsinvloed wordt bedoeld dat er ambtenaren in dienst kunnen zijn en dat de overheid op die manier invloed kan uitoefenen op het beheer van de organisatie, waardoor er sprake kan zijn van openbaar gezag. Bij het publieke taak-criterium wordt vaak rechtspraak van de ABRvS 27 augustus 2003, AB 2004, 10, m.nt. NV [Stichting MS Projecten]. Hierin is bepaald dat er sprake moet zijn van een sterk inhoudelijke band de overheid en het persoon of college waarvan men wil weten of er sprake is van een bestuursorgaan. Indien niet is voldaan aan de eisen van artikel 1:1 lid 1 sub b Awb, dan is er geen sprake van een bestuursorgaan. Is wel aan deze eisen voldaan dan is er sprake van een b-orgaan.

In Stichting MS Projecten is overigens ook bepaald dat orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon bestuursorgaan is, voor zover het met openbaar gezag is bekleed.

Voorbeeld b-orgaan

Is een APK-garage een bestuursorgaan? Normaal moet men eerst kijken of er sprake is van een a-orgaan, maar voor het gemak laat ik weten dat een APK-garage geen a-orgaan is.

Men moet nu kijken of er sprake is van openbaar gezag. Als eerste wordt er altijd gekeken of er sprake is van openbaar gezag krachtens de wet. Voor een APK-garage dient men de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) er op na te slaan. In artikelen 83 en 84 WVW 1994 wordt gesteld dat er een keuringsrapport wordt opgesteld en artikel 85a WVW 1994 geeft de bevoegdheid tot het daadwerkelijk keuren. Derhalve is er dus sprake van openbaar gezag krachtens wet. Nu aan het criterium van openbaar gezag is voldaan is er sprake van een b-orgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub b Awb. Let op! De APK-keurder is slechts b-orgaan tijdens het uitoefenen van zijn keuring! Indien dezelfde garage een reparatie verricht is er geen sprake van een b-orgaan.

Uitzonderingen

Ik zal hier verder niet ingaan op de uitzonderingen, maar voor de volledigheid zal ik ze hieronder wel noemen. In het tweede lid van artikel 1:1 Awb worden een aantal organen, personen en colleges uitgesloten van de definitie bestuursorgaan, namelijk:

(a) de wetgevende macht;

(b) de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;

(c) onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, almede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden

(d) de Raad van State en zijn afdelingen;

(e) de Algemene Rekenkamer;

(f) de Nationale Ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b;

(g) de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal, de plaatsvervagend procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, de besturen van de in onderdeel c bedoelde organen alsmede de voorzitters van die besturen alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen

(h) de commissies van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002;

Lid 3 van dit artikel geeft hier een aantekening bij:

(3) Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht ten aanzien van een niet voor het leven benoemde ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtsverkrijgenden.

Korte samenvatting

Er zijn twee soorten bestuursorganen, de a-organen en de b-organen. Zodra een orgaan voldoet aan de eisen van een a-orgaan kan het geen b-orgaan meer zijn. Overigens moet aan alle eisen die worden gesteld zijn voldaan, wil er sprake kunnen zijn van een bestuursorgaan. Men moet echter wel oppassen, zelfs als aan de kenmerken van een bestuursorgaan is voldaan kan er sprake zijn van een uitzondering zoals genoemd in het tweede lid.