Mandaat van bevoegdheden

In dit artikel zal ik omschrijven wat het begrip mandaat inhoudt aan de hand van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Art. 10:1 Algemene wet bestuursrecht

Art. 10:1 Awb omschrijft mandaat als volgt:

“Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen”.

Officiële termen

Degene die het mandaat ‘geeft’, de mandaatgever, wordt mandans genoemd. Degene die het mandaat ‘ontvangt’ wordt mandataris genoemd.

De elementen van art. 10:1 Awb

Eigenlijk bevat dit artikel één belangrijk element en dat is ‘in naam van een ander bestuursorgaan’. Dit wil namelijk zeggen dat de mandataris niet de gehele bevoegdheid verkrijgt. De mandataris mag de bevoegdheid slechts in de naam van de mandans uitoefenen.

Art. 10:2 Awb beschrijft het rechtsgevolg van mandaat:

“Een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever”.

Dit wil zeggen dat de mandans uiteindelijk de verantwoordelijke blijft voor de besluiten genomen door de mandataris. Bovendien blijft de mandans bevoegd om de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen, art. 10:7 Awb. De mandans blijft overigens ook bevoegd om het mandaat te allen tijde in te trekken, indien het een algemeen mandaat betreft geschiedt dit schriftelijk, art. 10:8 Awb.

De mandans beschikt overigens wel over een instructiebevoegdheid, art. 10:6 Awb:

“(1) De mandaatgever kan de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid. (2) De gemandateerde verschaft de mandaatgever op diens verzoek inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheid”.

Lid 1 laat een ruime instructiebevoegdheid open. De mandans kan namelijk niet alleen in het algemeen instructies geven, maar ook per individueel geval. Lid 2 geeft een controlefunctie weer. De mandataris moet op verzoek van de mandans inlichtingen verschaffen over de wijze waarop hij de bevoegdheid uitoefent.

Aan wie kan een mandaat worden verleend?

Art. 10:14 Awb stelt het volgende:

“(1) Indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever, behoeft de mandaatverlening de instemming van de gemandateerde en in het voorkomende geval van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt. (2) Het eerste lid is niet van toepassing indien bij wettelijk voorschrift in de bevoegdheid tot de mandaatverlening is voorzien”.

Impliciet staat hier dat als het mandaat aan een ondergeschikte wordt gegeven er geen toestemming is vereist van degene die het mandaat verkrijgt, de mandataris. Zodra de bevoegdheid echter aan een ander dan aan een ondergeschikte wordt gegeven, moet deze ermee instemmen, aangezien deze normaal niet onder de verantwoordelijkheid van de mandans valt.

De bevoegdheid tot mandaatverlening

Art. 10:3 Awb zegt over de bevoegdheid tot mandaatverlening het volgende:

“(1) Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet. (2) Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid: (a) tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien; (b) tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is bepaald dat het met versterkte meerderheid moet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsprocedure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet; (c) tot het beslissen op een beroepschrift; (d) tot het vernietigen van of tot het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan. (3) Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen. (4) Indien artikel 5:53 van toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt”.

Lid 1 zegt dat er altijd de mogelijkheid tot mandaat bestaat, tenzij een wettelijk voorschrift bepaald dat het niet mogelijk is of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. Wanneer de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet is te vinden in de andere leden van dit artikel.

Mandaat mag niet worden verleend, lid 2, voor (sub a) het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften (tenzij hieromtrent is bepaald dat het wel mag). Verder mag het niet worden verleend (sub b) voor gevallen waarin er moet worden besloten met een meerderheid of waarvan de aard van de besluitvormingsprocedure zich verzet tegen mandaatverlening. Zodra een besluit bijvoorbeeld moet worden genomen met minimaal twintig procent van de stemmen, is er geen mandaat mogelijk. Zodra er sprake is van (sub c) een beroepschrift, is mandaat ook niet mogelijk. Dit komt omdat het primaire besluit is genomen door een hoger orgaan, waardoor degene die mandaat zou hebben verkregen voor een beroepschrift wordt geacht niet in vrijheid te kunnen beslissen. Degene die het mandaat verkrijgt is immers ondergeschikt aan degene die het primaire besluit heeft genomen. Om dezelfde reden is er sprake van verzet tegen mandaatverlening (sub d) tot het vernietigen van of onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.

Lid 3 zegt dat mandaat voor het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend, als deze het primaire besluit al krachtens mandaat heeft genomen. Hier speelt de controlefunctie van het recht een belangrijke rol. Omdat het primaire besluit in naam van de mandans is genomen, kan de mandataris niet nogmaals beslissen, er moet worden gecontroleerd of de beslissing juist is geweest. Een verzoek als bedoeld in art. 7:1a, eerste lid, Awb betreft het verzoek van een indiener aan het bestuursorgaan om in te stemmen tot een rechtstreeks beroep bij de rechter. Dit wil zeggen dat alle andere stappen worden overgeslagen, en men direct naar de rechter wil, hiervoor zijn een aantal vereisten gesteld, maar die zal ik hier niet behandelen. Is er sprake van een dergelijk verzoek, dan is er geen mandaat mogelijk.

Lid 4 stelt dat zodra er sprake is van een geval waarin een bestuurlijke boete is opgelegd die meer dan € 340,- bedraagt, er verplicht een rapport moet worden opgemaakt. Mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete mag in zo’n geval niet worden gegeven aan degene die het rapport of proces-verbaal heeft moeten opmaken. Dit heeft te maken met de rechtsbeschermende functie van ons recht.

Soorten mandaat

Art. 10:5 Awb stelt welke mandaten er zijn:

“(1) Een bestuursorgaan kan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen. (2) Een algemeen mandaat wordt schriftelijk verleend. Een mandaat voor een bepaald geval wordt in ieder geval schriftelijk verleend indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever”.

Volgens lid 1 bestaan er dus twee soorten mandaten: algemene mandaten, in alle gevallen waarin er sprake is van een bepaalde situatie is de mandaatverlening van toepassing, en mandaten voor bepaalde gevallen, zodra er van een specifieke situatie sprake is, is er sprake van mandaatverlening. Lid 2 beschrijft de wijze waarop deze mandaten worden verleend. Algemene mandaten geschieden schriftelijk, terwijl mandaten voor bepaalde gevallen mondeling zouden kunnen worden verleend. In het laatste geval is er slechts sprake van een schriftelijkheidsvereiste als er sprake is van mandaatverlening aan een niet-ondergeschikte.

Art. 10:11 Awb beschrijft het ondertekeningsmandaat:

“(1) Een bestuursorgaan kan bepalen dat door hem genomen besluiten namens hem kunnen worden ondertekend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet. (2) In dat geval moet uit het besluit blijken, dat het door het bestuursorgaan zelf is genomen”.

Lid 1 zegt dat er een mandaat kan worden verleend om bepaalde stukken te ondertekenen, maar dat dit niet mogelijk is als er wettelijk anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet. Lid 2 stelt dat zodra er sprake is van een situatie als bedoeld in lid 1, uit het besluit moet blijken dat het bestuursorgaan zelf het besluit heeft genomen.

Kleine vergelijking met delegatie, art. 10:13 Awb

Delegatie is de overdracht van bevoegdheden, terwijl mandaat de opdracht is om in naam van het bestuursorgaan van bevoegdheden gebruik te maken.

Voor een betere omschrijving van het begrip delegatie verwijs ik naar het artikel Delegatie bevoegdheden .